Protokoll der 41. Sitzung der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland am 3. November 2021 (Videokonferenz)
Teilnehmende
Bundesbeauftragter
Herr Faßbender
Baden-Württemberg
Herr Dr. Brink, Frau Grullini
Berlin
Herr Brozio, Frau Gardain
Brandenburg
Frau Hartge
Bremen
Frau Dr. Sommer, Frau Nurcan, Frau Pöser
Hamburg
Herr Fuchs, Herr Dr. Schnabel, Frau Wallbraun
Hessen
Herr Dr. Piendl
Nordrhein-Westfalen
Frau Gayk, Frau Katernberg, Frau Schulte-Zurhausen, Frau Weggen
Mecklenburg-Vorpommern
Herr Müller, Frau Schäfer
Rheinland-Pfalz
Herr Prof. Dr. Kugelmann, Herr Mack, Herr Müller
Saarland
Frau Grethel, Frau Ortinau
Sachsen-Anhalt
Herr Cohaus, Herr Hättasch, Herr Platzek
Schleswig-Holstein
Frau Hansen, Herr Krasemann
Thüringen
Herr Dr. Hasse, Herr Fellmann
Gast zu TOP 6
Herr Prof. Dr. Ziekow
Gäste:
Herr Schurig, Der Sächsische Datenschutzbeauftragte (zeitweise)
Herr Krull, MdL, CDU (zeitweise)
Frau Pilz, FragDenStaat
Herr Sell, Referent beim Ministerium für Infrastruktur und Digitales Sachsen-Anhalt
Herr Kleinwächter, Referent beim Ministerium für Inneres und Sport Sachsen-Anhalt
Herr Ladewig, Ministerium für Bildung Sachsen-Anhalt
Herr Rausch, Sächsisches Staatsministerium der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung
Herr Schlinghoff, Stadt Dortmund
Frau von Bülow, Praktikantin beim LfD Sachsen-Anhalt
Beginn und Ende:
10.00 Uhr bis 15:45 Uhr
TOP 1 Begrüßung
Der Vorsitzende der Konferenz, Herr Cohaus, begrüßt als Vertreter im Amt des Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit Sachsen-Anhalt die Teilnehmenden und eröffnet die 41. Sitzung der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland (IFK).
Herr Cohaus gratuliert Herrn Fuchs zur Wahl zum neuen Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit und heißt diesen als neues Mitglied der IFK willkommen.
Anschließend werden die Gäste begrüßt.
TOP 2 Genehmigung der Tagesordnung sowie der Veröffentlichung des Protokolls der 42. Sitzung des Arbeitskreises Informationsfreiheit (AKIF)
Die Tagesordnung wird einstimmig genehmigt.
Die Veröffentlichung des Protokolls wird einstimmig genehmigt.
TOP 3 Entschließung: Tromsø-Konvention ratifizieren und einheitlichen Mindest-standard für den Zugang zu Informationen in ganz Deutschland schaffen
Sachsen-Anhalt berichtet über die Entstehungsgeschichte des Entschließungsentwurfes. Die IFK hatte auf ihrer 39. Sitzung vom 1. Dezember 2020 den AKIF beauftragt, eine Entschließung zur Tromsø-Konvention vorzubereiten und dabei die drei Bundesländer zu beteiligen, die noch kein Informationsfreiheitgesetz besitzen.
Brandenburg und Sachsen-Anhalt hatten einen Entwurf für eine gemeinsame Entschließung der IFK mit den drei Landesbeauftragten für den Datenschutz erarbeitet. Der Entwurf war an Bayern, Niedersachsen und Sachsen versandt worden. Die drei Bundesländer waren zum AKIF eingeladen worden. Bayern hatte daraufhin mitgeteilt, dass eine gemeinsame Entschließung bzw. eine Entschließung unter Beteiligung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz nicht angestrebt werde.
Sachsen-Anhalt als Vorsitzland hatte vor diesem Hintergrund in einer Abfrage vorgeschlagen, eine reine IFK-Entschließung ohne Beteiligung der Landesbeauftragten für den Datenschutz zu fassen. Diese Vorgehensweise wurde von den Konferenzmitgliedern mitgetragen.
Der AKIF hat daraufhin der IFK einen überarbeiteten und an die neue Situation angepassten Entschließungsentwurf zur Entscheidung vorgelegt.
Zur IFK wurden sowohl die Landesbeauftragte für den Datenschutz Niedersachsen als auch der Sächsische Datenschutzbeauftragte eingeladen. Die niedersächsische Landesbeauftragte hat von einer Teilnahme abgesehen.
Der Sächsische Datenschutzbeauftragte ist kein Mitglied der IFK. Er hat nach der Geschäftsordnung daher kein Stimmrecht. Es steht ihm aber frei, sich an der Diskussion zu beteiligen. Die IFK kann seine Anregungen auf freiwilliger Basis berücksichtigen.
Die IFK einigt sich nach ausführlicher Diskussion einstimmig darauf, den Entschließungsentwurf mit geringfügigen Änderungen anzunehmen.
Die Entschließung soll vom Vorsitzland auch an die Landesregierungen von Bayern, Niedersachsen und Sachsen versandt werden.
TOP 4 Entschließung: EU-Richtlinie zum Whistleblowerschutz zeitnah umsetzen! Hinweisgeberinnen und -geber umfassend und effektiv schützen!
Sachsen-Anhalt berichtet über die Vorgeschichte des Entschließungsentwurfes. Auf der 18. Konferenz der IFK am 24. Juni 2009 in Magdeburg hatte sich die IFK in ihrer Entschließung „Mehr Transparenz durch gesetzlichen Schutz von Whistleblowern“ für einen besseren Schutz von Whistleblowern eingesetzt. Sie hatte darauf hingewiesen, dass Whistleblower durch ihre Tätigkeit einen Beitrag zur Informationsfreiheit leisten, indem sie z.B. Missstände aufdecken und für Transparenz sorgen. Sie hatte dargelegt, dass eine Whistleblower-Tätigkeit nur möglich ist, wenn diese sich keinen Repressalien ausgesetzt sehen und daher einen besseren gesetzlichen Schutz von Whistleblowern gefordert.
12 Jahre später tagt die IFK am 3. November 2021 wieder unter dem Vorsitz Sachsen-Anhalts. Das Thema Whistleblower-Schutz ist nach wie vor aktuell. Im April 2019 hat das Europäische Parlament eine Richtlinie zum Schutz von Whistleblowern (COD 2018/0106) verabschiedet, die den Schutz von Whistleblowern vorsieht, die Verstöße gegen EU-Recht melden.
Die Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten in ihrem Art. 2 Abs. 2 auch, den Schutz auf Whistleblower auszudehnen, die Verstöße gegen nationales Recht melden. Die Richtlinie muss bis zum 17. Dezember 2021 in nationales Recht umgesetzt werden.
Das Bundesjustizministerium hatte einen weitreichenden Gesetzentwurf zum Schutz von Hinweisgebern erarbeitet, der auch die Meldung von Verstößen gegen deutsches Recht erfassen sollte. Dieser Gesetzentwurf ist in der letzten Legislaturperiode jedoch nicht mehr zustande gekommen.
Sachsen-Anhalt hatte daher den Bedarf einer neuen Entschließung abgefragt. Die ganz überwiegende Mehrheit der Mitglieder der IFK hatte sich für eine Entschließung zu dem Thema ausgesprochen. Nordrhein-Westfalen und das Saarland meinten, dass der Inhalt der Entschließung eher datenschutzrechtlicher Natur sei. Der von Sachsen-Anhalt eingebrachte Entschließungsentwurf wurde im AKIF abgestimmt und liegt nun der IFK zur Entscheidung vor.
Der Entwurf, einschließlich der Frage der geschlechtsneutralen Formulierung von Entschließungen im Allgemeinen, wird intensiv diskutiert. Er wird mit kleineren Änderungen bei Enthaltung von Nordrhein-Westfalen und vom Saarland unter Zustimmung aller weiteren Mitglieder der IFK angenommen.
TOP 5 Entschließung: "Umweltinformationen: Beratungs- und Kontrollkompetenz auf Landesbeauftragte für die Informationsfreiheit übertragen!"
Sachsen-Anhalt berichtet, dass in der IFK seit Langem Konsens besteht, dass die Landesbeauftragten nicht nur die Kontrollkompetenzen für das allgemeine Informationsfreiheitsrecht, sondern auch für das Umweltinformationsrecht besitzen müssen, um Eingaben umfassend nachgehen zu können. Die letzte Entschließung, in der eine umfassende und effektive Informationsfreiheitsaufsicht und dabei explizit die Übertragung der Kontrollkompetenzen für das UIG gefordert wurde, stammt aus dem Jahr 2014 (Entschließung der 29. IFK am 9. Dezember 2014 in Hamburg „Umfassende und effektive Informationsfreiheitsaufsicht unabdingbar!“).
Nachdem der BfDI im März 2021 mit § 7a UIG die Kontrollkompetenzen für das UIG übertragen bekommen hat, bestand unter den Mitgliedern der IFK Einigkeit über eine Nachfolge-Entschließung für die Länder.
Der von Brandenburg und Sachsen-Anhalt unter Mitwirkung von Nordrhein-Westfalen eingebrachte Entschließungsentwurf wurde im AKIF abgestimmt und liegt nun der IFK zur Entscheidung vor.
Die IFK einigt sich nach ausführlicher Diskussion einstimmig darauf, den Entschließungsentwurf mit geringfügigen Änderungen anzunehmen.
TOP 7 Aktuelle Rechtsprechung
Mit Einverständnis aller Teilnehmenden wird TOP 7 vorgezogen, da TOP 6 zeitlich gebunden ist.
Der BfDI berichtet über eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum IFG des Bundes, nach der kein Anspruch auf Einsicht in Twitter-Direktnachrichten besteht, die das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) in den Jahren 2016 bis 2018 erhalten und versandt hat (Urteil vom 28. Oktober 2021, Az.: 10 C 3.20).
Der Kläger betreibt die Internetseite FragDenStaat. Er begehrte Einsicht in Twitter-Direktnachrichten des BMI, die dem Ministerium eine Kommunikation ermöglichen, ohne dass andere Nutzer die Nachrichten lesen können. Diese umfasste u. a. Terminabsprachen, Danknachrichten für Bürgeranfragen oder Fragen von Journalisten nach zuständigen Personen. Die Direktnachrichten werden beim BMI selbst nicht gespeichert; sie sind für das BMI aber bei der Twitter Inc. abrufbar.
Das BMI hatte den Anspruch des Klägers abgelehnt, weil Direktnachrichten keine Aktenrelevanz zukomme und sie deshalb keine amtlichen Informationen seien. Das Verwaltungsgericht war dieser Argumentation nicht gefolgt, da der Begriff der amtlichen Informationen weit auszulegen sei und nur solche Informationen nicht erfasse, die ausschließlich privaten (persönlichen) Zwecken dienten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Klage dagegen abgewiesen. Amtliche Informationen setzten voraus, dass ihre Aufzeichnung amtlichen Zwecken diene. Der Gesetzgeber verlange mit dieser Definition eine bestimmte Finalität der Aufzeichnung. Nicht nur die Information selbst müsse amtlichen Zwecken dienen, sondern gerade ihre Aufzeichnung. Dies sei bei Twitter-Direktnachrichten zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Bei Nachrichten, die aber wegen ihrer geringfügigen inhaltlichen Relevanz keinen Anlass für die Anlage eines Verwaltungsvorgangs geben würden, sei dies nicht der Fall. Die Speicherung erfolge zudem bei der Twitter Inc. nach deren Geschäftsmodell. Das BMI habe der Speicherung durch die Twitter Inc. keinen amtlichen Zweck beigemessen. Ein solcher sei auch vor dem Hintergrund der Registraturrichtlinie der Bundesministerien und den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Aktenführung nicht ersichtlich.
Rheinland-Pfalz fragt, ob dem BfDI nähere Informationen vorliegen, wann eine Twitter-Nachricht die entsprechende Relevanz entfaltet.
Dem BfDI liegen insoweit auch keine näheren Informationen vor. Welche Schlüsse aus der Entscheidung zu ziehen sein werden, werde sich abschließend erst nach Vorlage der Entscheidungsgründe beurteilen lassen. Man hoffe jedenfalls, dass es durch die Entscheidung nicht in das Ermessen der Behörde gestellt werde, selbst festzulegen, wann eine Information amtlich sei und wann nicht.
Hamburg berichtet über ein Urteil des OVG Hamburg zum Urheberrecht bei anwaltlichen Schriftsätzen (Urteil vom 20.9.2021, Az.: 3 Bf 87/18). Ein Bezirksamt hatte einen Antrag auf Zugang zu einem Anwaltsschriftsatz eines Tabakkonzerns in einem Verwaltungsverfahren positiv beschieden. Gegen diese Entscheidung hatten sich die Rechtsvertreter des Unternehmens gewandt und sich darauf berufen, dass an den Schriftsätzen ein Urheberrecht bestehe, das einer Offenlegung entgegenstehe. In der ersten Instanz war das Bezirksamt vor dem VG Hamburg unterlegen. Das Urteil warf Zweifel auf, insbesondere, weil das Gericht die Dokumente lediglich aufgrund einer oberflächlichen Sichtung auf seine Schöpfungshöhe beurteilte hatte und sich letztlich davon leiten ließ, dass das Bezirksamt den Behauptungen der Urheberrechtsfähigkeit des Schriftsatzes nicht substantiiert entgegengetreten sei, obwohl die Beweislast beim Kläger gelegen hätte.
Das Urteil wurde vom OVG nun aber bestätigt. In der mündlichen Verhandlung erläuterte der Senat, dass die zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum unionsrechtlichen Werkbegriff (BVerwG, Urteil vom 26.09.2019, Az.: 7 C 1.18) den Ausschlag gegeben habe. Danach sollen an die Schöpfungshöhe wissenschaftlicher Texte nicht länger erhöhte Anforderungen im Vergleich zu literarischen Texten gestellt werden. Der Schriftsatz wurde daher nicht herausgegeben.
TOP 6 Vortrag von Herr Prof. Dr. Ziekow: „Schichten des Zugangs zu Informationen – Ergebnisse aus den Evaluationen unterschiedlicher Konzepte“ und anschließende Diskussion
Sachsen-Anhalt begrüßt Herrn Prof. Dr. Ziekow als Gastredner und stellt diesen anschließend vor. Herr Prof. Dr. Ziekow Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung. Herr Prof. Dr. Ziekow hat u.a. das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, das Hamburgische Transparenzgesetz und das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz evaluiert und berichtet nun über die damit gemachten Erfahrungen.
Herr Prof. Dr Ziekow führt aus, dass in seinem Vortrag die Evaluationen der Gesetze chronologisch betrachtet werden und die jeweiligen Auffälligkeiten, aber auch typischen Gleichklänge, näher dargestellt werden. Bei der Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz habe man sich mit dem Land geeinigt, dass der Schwerpunkt der Evaluierung nicht auf dem Antragsverfahren, sondern auf der Bewertung der Transparenzplattform liegen solle. Bezüglich der Einzelheiten des Vortrages wird auf die Präsentation verwiesen, die Bestandteil des Protokolls ist (siehe Anhang).
Sachsen-Anhalt dankt Herrn Prof. Dr. Ziekow im Namen der IFK für den hervorragenden Vortrag und eröffnet die Frage- und Diskussionsrunde.
Mecklenburg-Vorpommern weist darauf hin, dass in der täglichen Praxis häufig der Schutz personenbezogener Daten als Ablehnungsgrund gegen eine Auskunftserteilung vorgetragen werde, der bei näherer Betrachtung jedoch oftmals nur vorgeschoben erscheine. Mecklenburg-Vorpommern bittet Herrn Prof. Dr. Ziekow um Mitteilung, ob sich derartige Erfahrungen auch in den benannten Evaluationen widerspiegeln.
Herr Prof. Dr. Ziekow berichtet im Zusammenhang mit dem Schutz personen/unternehmensbezogener Daten von einer Musteranfrage im Rahmen der Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz, die gleichlautend an verschiedene Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz gerichtet worden war. Die Antworten fielen höchst unterschiedlich aus. Teilweise wurde dem Antrag vollständig entsprochen und vollständig ungeschwärzte Unterlagen übersandt. Zum Teil wurden teilgeschwärzte Unterlagen übermittelt, teilweise bedurfte es sogar des Einschaltens des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Rheinland-Pfalz, nur um im Ergebnis fast vollständig geschwärzte Unterlagen zu erhalten. Die Erfahrungen Mecklenburg-Vorpommerns würden sich daher wohl bestätigen. Eine exakte Fallanalyse zu der Thematik gebe es bisher aber nicht.
Mecklenburg-Vorpommern verweist darauf, dass in dem Vortrag geschildert worden sei, dass auch viele Behörden die Transparenzplattform nutzen würden, da auch innerhalb der Verwaltung ein großes Informationsbedürfnis bestehe. Mecklenburg-Vorpommern erkundigt sich, ob sich hierzu nähere Angaben machen bzw. ob sich Aussagen dazu treffen lassen, um welche konkreten Behörden es sich handelt.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass diese Frage derzeit noch nicht beantwortet werden könne, weil die entsprechende Analyse noch laufe.
Rheinland-Pfalz bittet um Mitteilung, ob sich ein Zusammenhang zwischen der Anzahl der Informationsfreiheitsanfragen und dem Umfang einer Transparenzplattform feststellen lasse.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass diese Frage empirisch außerordentlich spannend sei, weil ja grundsätzlich erwartet werden könne, dass die zunehmende Befüllung einer Transparenzplattform zu einem Rückgang von Informationsfreiheitsanträgen führe. Allerdings seien die Betrachtungszeiträume bisher zu klein und die derzeitige Nutzung noch zu gering, um eine belastbare Aussage treffen zu können.
Rheinland-Pfalz möchte wissen, ob eine Transparenzplattform bereits das Optimum sei. Open Data würde doch eine deutliche erweiterte Lösung verlangen, etwa in Form eines Datencockpits.
Herr Prof. Dr. Ziekow verweist darauf, dass sich die Politik zur Frage von Open Data wohl noch sortieren müsse. Als Fortführung des Gedankens der Informationsfreiheit und der Transparenz erscheine der Gedanke einer Plattformlösung zumindest geeignet.
Brandenburg fragt, ob die Informationsfreiheitsbeauftragten des Landes bei der jeweiligen Analyse eingebunden wurden.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies regelmäßig das Erste sei, was gemacht werde. Schließlich sei dort der größte Erfahrungsschatz vorhanden.
Der BfDI nimmt Bezug auf eine im Vortrag dargestellte Statistik, gemäß dieser bei Informationsfreiheitsanträgen zu amtlichen Informationen eine Ablehnungsquote von 23% bestehe, bei Anträgen zu Umweltinformationen jedoch lediglich von 1%, und ob für diese erhebliche Differenz Gründe benannt werden könnten.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies nicht konkret überprüft wurde, er aber annehme, dass die Differenz daher rühre, dass Umweltinformationen häufig recht allgemeiner Natur seien und daher seltener Ablehnungsgründen unterworfen sein dürften.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass die Weiterentwicklung der Informationsfreiheitsgesetze zu Transparenzgesetzen mit einem Informationsregister eine regelmäßige Forderung der Konferenz sei. Gegen diese Forderung werde oft der Einwand erhoben, eine Transparenzplattform würde einen erheblichen Mehraufwand für die einstellenden Behörden verursachen. Herr Prof. Dr. Ziekow wird um eine Mitteilung seiner Erfahrungen hierzu gebeten.
Herr Prof. Dr. Ziekow führt aus, dass dies so nicht bestätigt werden könne. Vielmehr komme es entscheidend darauf an, einen vernünftigen Prozess der Informationsbereitstellung aufzusetzen. Ein Transaktionsaufwand bestehe zweifelsohne. Die nachfolgende Arbeitsroutine der Bereitstellung rechnet sich dann aber um ein Vielfaches gegenüber der stetigen Neubearbeitung von Informationsfreiheitsanträgen. Habe sich zudem eine gewisse Arbeitsroutine erst einmal eingestellt, könne von einem hohen Arbeitsaufwand nicht mehr die Rede sein.
Der BfDI fragt, ob die jeweiligen Länderbeurteilungen nach Ablauf der eigentlichen Evaluation fortgeschrieben werden.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies an sich sehr wünschenswert wäre. Die personelle Situation und die Tatsache, dass es sich jeweils um drittmittelfinanzierte Projekte handelt, erschwere eine solche praktische Umsetzung aber erheblich.
Bremen bestätigt, dass die im Vortrag und den bisherigen Fragen thematisierte Implementationsverzögerung typisch und normal sei. Die Darstellung zum Umfang der Nutzung von Transparenzportalen durch die Verwaltung sei sehr erfreulich.
Herr Prof. Dr. Ziekow unterstreicht nochmals die Wichtigkeit eines transbehördlichen Wissensmanagements. In der Verwaltung bestehe ein großes Bedürfnis dafür.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass in Sachsen-Anhalt Teile der Ministerialverwaltung die Auffassung vertreten hätten, eine Zusammenlegung von UIG und IFG sei rechtlich nicht möglich. In Rheinland-Pfalz seien UIG und IFG in einem Gesetz zusammengelegt worden. Dies sei im Rahmen der dortigen Evaluierung nicht als problematisch angesehen worden. Herr Prof. Dr. Ziekow wird vor diesem Hintergrund um eine Einschätzung gebeten.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass er angesichts der unterschiedlichen Anbindung der Gesetze (UIG beim Umweltministerium und IFG beim Innenministerium) einen solchen Hinweis allenfalls aus dem Gesichtspunkt des Ressortdenkens für nachvollziehbar hielte. Rein rechtlich jedenfalls sei der Hinweis schlichtweg unbegründet. Eine Zusammenlegung von UIG und IFG sei ohne weiteres möglich, sofern der europarechtlich vorgegebene Rahmen für das UIG eingehalten werde.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass Herr Prof Dr. Ziekow in seinem Vortrag dargelegt habe, dass sich Transparenzplattformen an den Bedürfnissen der Nutzer und Nutzerinnen orientieren müssten. Sachsen-Anhalt erkundigt sich, ob vor diesem Hintergrund ein offener Katalog veröffentlichungspflichtiger Daten einem geschlossenen Datenkatalog vorzuziehen sei. Mit einem offenen Datenkatalog könnte schließlich flexibel auf die Bedürfnisse der Nutzer und Nutzerinnen eingegangen werden.
Herr Prof. Dr. Ziekow legt dar, dass ein offener Katalog grundsätzlich vorzugswürdig sei, zumal ein geschlossener Katalog im ungünstigen Fall nicht einmal die tatsächliche Interessenlage der Informationssuchenden abbilde. Dass Behörden lieber mit geschlossenen Datenkatalogen arbeiteten, beruhe lediglich darauf, dass sie dann sicher seien, welche Informationen in ein Informationsregister einzustellen seien. Dies ändere aber nichts daran, dass ein offener Datenkatalog besser sei. Es sei allerdings ratsam, Kriterien für das Interesse an einer Bereitstellung zu definieren.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass Herr Prof Dr. Ziekow im Rahmen der Evaluierung des IFG die Aufnahme einer Abwägungsklausel zur Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und öffentlichen Belangen ausdrücklich empfohlen habe. Gegen die Aufnahme einer solchen Klausel werde oftmals vorgetragen, dass eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und Geheimhaltungsinteresse zu erheblichen Schwierigkeiten in der Anwendung führen würde. Herr Prof. Dr. Ziekow wird gebeten, über seine Erfahrungen hierzu zu berichten.
Herr Prof. Dr. Ziekow weist darauf hin, dass Behörden tagtäglich Abwägungsentscheidungen zu treffen haben. Der Einwand könne daher schon dem Grunde nach nicht verfangen. Als Beispiel wird auf die USA verwiesen. Dort funktioniere genau diese Abwägung seit Jahren problemlos. Weshalb dies in Deutschland nicht möglich sein sollte, sei nicht ersichtlich. Die mitgeteilten Bedenken seien daher nicht nachvollziehbar.
Sachsen-Anhalt dankt dem Vortragenden im Namen der IFK für den hohen Erkenntnis-gewinn sowie den intensiven Austausch.
TOP 8 Berichte aus Bund und Ländern
Rheinland-Pfalz berichtet, dass das Landestransparenzgesetz 2016 in Kraft getreten und aktuell vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung evaluiert worden sei. Der Landesbeauftragte sei mittels zweier Interviews an der Evaluierung beteiligt worden. Informationspflichtige Stellen wurden mit Fragebögen angeschrieben. Die Evaluierung sei überraschend zu dem Ergebnis gekommen, dass die Mehrheit der Anträge an obere Landesbehörden und nicht an die kommunale Ebene gerichtet worden sei. Der Bericht, der über den Verteiler dem AKIF zur Verfügung gestellt wurde, stelle auch Optimierungsbedarf fest. So werde die Möglichkeit einer elektronischen Antragstellung über die Transparenzplattform empfohlen. Der LfDI Rheinland-Pfalz habe in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass eine solche Möglichkeit über FragDenStaat bereits zur Verfügung stehe und diese Plattform sich bereits etabliert habe. Befürwortet werde das empfohlene Monitoring und die vorgeschlagene 14-Tages-Frist für das access for one – access for all. Die ebenfalls vorgeschlagene Veröffentlichung auch bei nicht elektronischen Anträgen werde dagegen kritisch gesehen, da hierdurch ein erheblicher Mehraufwand bei den informationspflichtigen Stellen entstehen dürfte. Dass die Bekanntheit der Plattform gesteigert werden solle, werde vollumfänglich unterstützt.
Rheinland-Pfalz feiert in diesem Jahr das zehnjährige Bestehen des Informationsfreiheitsbeauftragten. Am 16. November 2021 wird eine Online-Festveranstaltung stattfinden. Thema wird u.a. die Rolle der Informationsfreiheit während der Pandemie sowie die kürzlich erfolgte Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz sein. Als Vortragsgäste werden Herr Prof. Dr. Ziekow, die Ministerpräsidentin, der Staatssekretär des Innenministeriums und die Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. erwartet.
Rheinland-Pfalz berichtet, dass von der kommunalen Ebene schon seit Längerem gewünscht werde, Starkregenkarten selbst proaktiv zu veröffentlichen. Die bisherige Rechtslage in Rheinland-Pfalz sieht vor, dass Starkregenkarten zentral durch das Landesamt für Umwelt veröffentlicht werden. Der Landesbeauftragte musste bisher die Kommunen stets auf diesen Umstand hinweisen. Die Hochwasserkatastrophe vor wenigen Wochen führte zu erheblich vermehrten Anfragen an das Klimaministerium, weshalb nunmehr eine entsprechende Änderung des Landeswasser-gesetzes beabsichtigt ist.
Schleswig-Holstein berichtet, dass die wissenschaftliche Evaluation des IZG SH durch die Landesregierung im Jahr 2020 anstand, jedoch bis dato nicht erfolgte. Dies wurde im Tätigkeitsbericht angemahnt. Im Mai 2022 sind Landtagswahlen. Gegebenenfalls nimmt man sich des Themas danach an. Ein neues Digitalisierungsgesetz, dessen Entwurf auch Regelungen in Bezug auf Informationsfreiheit/Open Data enthält, befindet sich derzeit in den Lesungen und soll noch vor der Landtagswahl verabschiedet werden.
Der BfDI berichtet von einem Antrag Italiens im Europäischen Datenschutzausschuss (EDSA), dessen Gegenstand die Erstellung von Leitlinien für den Zugang zu Informationen bei den Aufsichtsbehörden sei. Der BfDI habe darauf hingewiesen, dass er keinen Spielraum für den Erlass von Leitlinien sehe, da es sich bei den Informationsfreiheitsgesetzen um nationales Recht handele, an das die Aufsichtsbehörden gebunden seien.
Baden-Württemberg berichtet über die am 6. und 7. Oktober stattgefundenen 2. IFG Days. Diese fanden unter dem Motto „Freiheit für Informationen – Informationsbefreiung durch Transparenz“ im Hybrid-Format in Stuttgart statt. Es kamen online und vor Ort Fachleute und Bürger*innen zusammen (150 online, 20 - 30 vor Ort) und diskutierten darüber, wo und wie genau die Informationsfreiheit zum Tragen kommt und wie Transparenz dabei hilft, Fakten von Fake-News zu unterscheiden. Weiter wird von einem Workshop zum E-Learning berichtet.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass die neue Landesregierung in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart habe, eine Open-Data-Strategie auf den Weg zu bringen. Die Zuständigkeit für die Entwicklung der Strategie sei vom Ministerium der Finanzen in das Ministerium für Infrastruktur und Digitales des Landes Sachsen-Anhalt gewechselt.
Hamburg berichtet über eine Beanstandung betreffend die Flughafen Hamburg GmbH. Da dieser nicht abgeholfen wurde, hat der HmbBfDI Klage nach dem neuen § 14 Abs. 6 Hamburgisches Transparenzgesetz erhoben. Es handele sich um Klage, die auf die Feststellung gerichtet sei, dass die beanstandeten Verstöße bestehen. Hamburg wird über den Fortgang der Klage berichten.
Bremen berichtet, dass in der Behörde nunmehr wieder erstmalig 2 Mitarbeiterinnen mit 1,75 VZE für den Bereich der Informationsfreiheit zur Verfügung stehen. Diese sind aber gleichzeitig auch in der Datenschutzaufsicht für den Bereich „Wohnen, Bauen, Verkehr, Umweltschutz, Geodaten“ zuständig. Bremen dankt Sachsen-Anhalt für die Pressearbeit zur IFK, die zu einer Radioanfrage bei der LfDI Bremen geführt habe.
TOP 9 Verschiedenes
Sachsen-Anhalt berichtet, dass der Versand der Entschließung „Forderungen für die neue Legislaturperiode“ an die Fraktionen des Bundestags noch aussteht, da sich der neue Bundestag erst am 26. Oktober 2021 konstituiert hat.
Die Mitglieder der Konferenz bitten Sachsen-Anhalt, die heute gefassten Entschließungen (vgl. TOP 3 bis TOP 5) ebenfalls den Fraktionen des Bundestags zu übersenden.
Sachsen-Anhalt erläutert, dass die Stellungnahme der IFK zum Sächsischen Transparenzgesetz im Beteiligungsportal des Freistaates Sachsen eingestellt wurde. Der Vorsitz hat hierzu eine Pressemitteilung herausgegeben.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass mit Ablauf des Jahres der Vorsitz von Sachsen-Anhalt auf Schleswig-Holstein wechseln wird und erteilt Schleswig-Holstein das Wort.
Schleswig-Holstein kündigt die folgenden Termine an für die
IFK: 29./30. Juni und 8./9. November 2022 (jeweils mittags bis mittags)
und den
AKIF: 3./4. Mai und 13./14. September 2022 (jeweils mittags bis mittags).
In dem Zusammenhang wird auf die zeitlich mit dem AKIF abgestimmte Sommerakademie am 12. September 2021 mit dem Motto Thema „Informationsfreiheit by Design“ hingewiesen.
Die Konferenz verabschiedet Frau Schäfer (Mecklenburg-Vorpommern), die zum letzten Mal an einer IFK teilnimmt.
Sachsen-Anhalt bedankt sich bei den Teilnehmenden für die erfolgreiche und produktive Tagung, verabschiedet die Gäste und schließt die 41. Sitzung der IFK.
Teilnehmende
Bundesbeauftragter
Herr Faßbender
Baden-Württemberg
Herr Dr. Brink, Frau Grullini
Berlin
Herr Brozio, Frau Gardain
Brandenburg
Frau Hartge
Bremen
Frau Dr. Sommer, Frau Nurcan, Frau Pöser
Hamburg
Herr Fuchs, Herr Dr. Schnabel, Frau Wallbraun
Hessen
Herr Dr. Piendl
Nordrhein-Westfalen
Frau Gayk, Frau Katernberg, Frau Schulte-Zurhausen, Frau Weggen
Mecklenburg-Vorpommern
Herr Müller, Frau Schäfer
Rheinland-Pfalz
Herr Prof. Dr. Kugelmann, Herr Mack, Herr Müller
Saarland
Frau Grethel, Frau Ortinau
Sachsen-Anhalt
Herr Cohaus, Herr Hättasch, Herr Platzek
Schleswig-Holstein
Frau Hansen, Herr Krasemann
Thüringen
Herr Dr. Hasse, Herr Fellmann
Gast zu TOP 6
Herr Prof. Dr. Ziekow
Gäste:
Herr Schurig, Der Sächsische Datenschutzbeauftragte (zeitweise)
Herr Krull, MdL, CDU (zeitweise)
Frau Pilz, FragDenStaat
Herr Sell, Referent beim Ministerium für Infrastruktur und Digitales Sachsen-Anhalt
Herr Kleinwächter, Referent beim Ministerium für Inneres und Sport Sachsen-Anhalt
Herr Ladewig, Ministerium für Bildung Sachsen-Anhalt
Herr Rausch, Sächsisches Staatsministerium der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung
Herr Schlinghoff, Stadt Dortmund
Frau von Bülow, Praktikantin beim LfD Sachsen-Anhalt
Beginn und Ende:
10.00 Uhr bis 15:45 Uhr
TOP 1 Begrüßung
Der Vorsitzende der Konferenz, Herr Cohaus, begrüßt als Vertreter im Amt des Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit Sachsen-Anhalt die Teilnehmenden und eröffnet die 41. Sitzung der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten in Deutschland (IFK).
Herr Cohaus gratuliert Herrn Fuchs zur Wahl zum neuen Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit und heißt diesen als neues Mitglied der IFK willkommen.
Anschließend werden die Gäste begrüßt.
TOP 2 Genehmigung der Tagesordnung sowie der Veröffentlichung des Protokolls der 42. Sitzung des Arbeitskreises Informationsfreiheit (AKIF)
Die Tagesordnung wird einstimmig genehmigt.
Die Veröffentlichung des Protokolls wird einstimmig genehmigt.
TOP 3 Entschließung: Tromsø-Konvention ratifizieren und einheitlichen Mindest-standard für den Zugang zu Informationen in ganz Deutschland schaffen
Sachsen-Anhalt berichtet über die Entstehungsgeschichte des Entschließungsentwurfes. Die IFK hatte auf ihrer 39. Sitzung vom 1. Dezember 2020 den AKIF beauftragt, eine Entschließung zur Tromsø-Konvention vorzubereiten und dabei die drei Bundesländer zu beteiligen, die noch kein Informationsfreiheitgesetz besitzen.
Brandenburg und Sachsen-Anhalt hatten einen Entwurf für eine gemeinsame Entschließung der IFK mit den drei Landesbeauftragten für den Datenschutz erarbeitet. Der Entwurf war an Bayern, Niedersachsen und Sachsen versandt worden. Die drei Bundesländer waren zum AKIF eingeladen worden. Bayern hatte daraufhin mitgeteilt, dass eine gemeinsame Entschließung bzw. eine Entschließung unter Beteiligung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz nicht angestrebt werde.
Sachsen-Anhalt als Vorsitzland hatte vor diesem Hintergrund in einer Abfrage vorgeschlagen, eine reine IFK-Entschließung ohne Beteiligung der Landesbeauftragten für den Datenschutz zu fassen. Diese Vorgehensweise wurde von den Konferenzmitgliedern mitgetragen.
Der AKIF hat daraufhin der IFK einen überarbeiteten und an die neue Situation angepassten Entschließungsentwurf zur Entscheidung vorgelegt.
Zur IFK wurden sowohl die Landesbeauftragte für den Datenschutz Niedersachsen als auch der Sächsische Datenschutzbeauftragte eingeladen. Die niedersächsische Landesbeauftragte hat von einer Teilnahme abgesehen.
Der Sächsische Datenschutzbeauftragte ist kein Mitglied der IFK. Er hat nach der Geschäftsordnung daher kein Stimmrecht. Es steht ihm aber frei, sich an der Diskussion zu beteiligen. Die IFK kann seine Anregungen auf freiwilliger Basis berücksichtigen.
Die IFK einigt sich nach ausführlicher Diskussion einstimmig darauf, den Entschließungsentwurf mit geringfügigen Änderungen anzunehmen.
Die Entschließung soll vom Vorsitzland auch an die Landesregierungen von Bayern, Niedersachsen und Sachsen versandt werden.
TOP 4 Entschließung: EU-Richtlinie zum Whistleblowerschutz zeitnah umsetzen! Hinweisgeberinnen und -geber umfassend und effektiv schützen!
Sachsen-Anhalt berichtet über die Vorgeschichte des Entschließungsentwurfes. Auf der 18. Konferenz der IFK am 24. Juni 2009 in Magdeburg hatte sich die IFK in ihrer Entschließung „Mehr Transparenz durch gesetzlichen Schutz von Whistleblowern“ für einen besseren Schutz von Whistleblowern eingesetzt. Sie hatte darauf hingewiesen, dass Whistleblower durch ihre Tätigkeit einen Beitrag zur Informationsfreiheit leisten, indem sie z.B. Missstände aufdecken und für Transparenz sorgen. Sie hatte dargelegt, dass eine Whistleblower-Tätigkeit nur möglich ist, wenn diese sich keinen Repressalien ausgesetzt sehen und daher einen besseren gesetzlichen Schutz von Whistleblowern gefordert.
12 Jahre später tagt die IFK am 3. November 2021 wieder unter dem Vorsitz Sachsen-Anhalts. Das Thema Whistleblower-Schutz ist nach wie vor aktuell. Im April 2019 hat das Europäische Parlament eine Richtlinie zum Schutz von Whistleblowern (COD 2018/0106) verabschiedet, die den Schutz von Whistleblowern vorsieht, die Verstöße gegen EU-Recht melden.
Die Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten in ihrem Art. 2 Abs. 2 auch, den Schutz auf Whistleblower auszudehnen, die Verstöße gegen nationales Recht melden. Die Richtlinie muss bis zum 17. Dezember 2021 in nationales Recht umgesetzt werden.
Das Bundesjustizministerium hatte einen weitreichenden Gesetzentwurf zum Schutz von Hinweisgebern erarbeitet, der auch die Meldung von Verstößen gegen deutsches Recht erfassen sollte. Dieser Gesetzentwurf ist in der letzten Legislaturperiode jedoch nicht mehr zustande gekommen.
Sachsen-Anhalt hatte daher den Bedarf einer neuen Entschließung abgefragt. Die ganz überwiegende Mehrheit der Mitglieder der IFK hatte sich für eine Entschließung zu dem Thema ausgesprochen. Nordrhein-Westfalen und das Saarland meinten, dass der Inhalt der Entschließung eher datenschutzrechtlicher Natur sei. Der von Sachsen-Anhalt eingebrachte Entschließungsentwurf wurde im AKIF abgestimmt und liegt nun der IFK zur Entscheidung vor.
Der Entwurf, einschließlich der Frage der geschlechtsneutralen Formulierung von Entschließungen im Allgemeinen, wird intensiv diskutiert. Er wird mit kleineren Änderungen bei Enthaltung von Nordrhein-Westfalen und vom Saarland unter Zustimmung aller weiteren Mitglieder der IFK angenommen.
TOP 5 Entschließung: "Umweltinformationen: Beratungs- und Kontrollkompetenz auf Landesbeauftragte für die Informationsfreiheit übertragen!"
Sachsen-Anhalt berichtet, dass in der IFK seit Langem Konsens besteht, dass die Landesbeauftragten nicht nur die Kontrollkompetenzen für das allgemeine Informationsfreiheitsrecht, sondern auch für das Umweltinformationsrecht besitzen müssen, um Eingaben umfassend nachgehen zu können. Die letzte Entschließung, in der eine umfassende und effektive Informationsfreiheitsaufsicht und dabei explizit die Übertragung der Kontrollkompetenzen für das UIG gefordert wurde, stammt aus dem Jahr 2014 (Entschließung der 29. IFK am 9. Dezember 2014 in Hamburg „Umfassende und effektive Informationsfreiheitsaufsicht unabdingbar!“).
Nachdem der BfDI im März 2021 mit § 7a UIG die Kontrollkompetenzen für das UIG übertragen bekommen hat, bestand unter den Mitgliedern der IFK Einigkeit über eine Nachfolge-Entschließung für die Länder.
Der von Brandenburg und Sachsen-Anhalt unter Mitwirkung von Nordrhein-Westfalen eingebrachte Entschließungsentwurf wurde im AKIF abgestimmt und liegt nun der IFK zur Entscheidung vor.
Die IFK einigt sich nach ausführlicher Diskussion einstimmig darauf, den Entschließungsentwurf mit geringfügigen Änderungen anzunehmen.
TOP 7 Aktuelle Rechtsprechung
Mit Einverständnis aller Teilnehmenden wird TOP 7 vorgezogen, da TOP 6 zeitlich gebunden ist.
Der BfDI berichtet über eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum IFG des Bundes, nach der kein Anspruch auf Einsicht in Twitter-Direktnachrichten besteht, die das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) in den Jahren 2016 bis 2018 erhalten und versandt hat (Urteil vom 28. Oktober 2021, Az.: 10 C 3.20).
Der Kläger betreibt die Internetseite FragDenStaat. Er begehrte Einsicht in Twitter-Direktnachrichten des BMI, die dem Ministerium eine Kommunikation ermöglichen, ohne dass andere Nutzer die Nachrichten lesen können. Diese umfasste u. a. Terminabsprachen, Danknachrichten für Bürgeranfragen oder Fragen von Journalisten nach zuständigen Personen. Die Direktnachrichten werden beim BMI selbst nicht gespeichert; sie sind für das BMI aber bei der Twitter Inc. abrufbar.
Das BMI hatte den Anspruch des Klägers abgelehnt, weil Direktnachrichten keine Aktenrelevanz zukomme und sie deshalb keine amtlichen Informationen seien. Das Verwaltungsgericht war dieser Argumentation nicht gefolgt, da der Begriff der amtlichen Informationen weit auszulegen sei und nur solche Informationen nicht erfasse, die ausschließlich privaten (persönlichen) Zwecken dienten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Klage dagegen abgewiesen. Amtliche Informationen setzten voraus, dass ihre Aufzeichnung amtlichen Zwecken diene. Der Gesetzgeber verlange mit dieser Definition eine bestimmte Finalität der Aufzeichnung. Nicht nur die Information selbst müsse amtlichen Zwecken dienen, sondern gerade ihre Aufzeichnung. Dies sei bei Twitter-Direktnachrichten zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Bei Nachrichten, die aber wegen ihrer geringfügigen inhaltlichen Relevanz keinen Anlass für die Anlage eines Verwaltungsvorgangs geben würden, sei dies nicht der Fall. Die Speicherung erfolge zudem bei der Twitter Inc. nach deren Geschäftsmodell. Das BMI habe der Speicherung durch die Twitter Inc. keinen amtlichen Zweck beigemessen. Ein solcher sei auch vor dem Hintergrund der Registraturrichtlinie der Bundesministerien und den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Aktenführung nicht ersichtlich.
Rheinland-Pfalz fragt, ob dem BfDI nähere Informationen vorliegen, wann eine Twitter-Nachricht die entsprechende Relevanz entfaltet.
Dem BfDI liegen insoweit auch keine näheren Informationen vor. Welche Schlüsse aus der Entscheidung zu ziehen sein werden, werde sich abschließend erst nach Vorlage der Entscheidungsgründe beurteilen lassen. Man hoffe jedenfalls, dass es durch die Entscheidung nicht in das Ermessen der Behörde gestellt werde, selbst festzulegen, wann eine Information amtlich sei und wann nicht.
Hamburg berichtet über ein Urteil des OVG Hamburg zum Urheberrecht bei anwaltlichen Schriftsätzen (Urteil vom 20.9.2021, Az.: 3 Bf 87/18). Ein Bezirksamt hatte einen Antrag auf Zugang zu einem Anwaltsschriftsatz eines Tabakkonzerns in einem Verwaltungsverfahren positiv beschieden. Gegen diese Entscheidung hatten sich die Rechtsvertreter des Unternehmens gewandt und sich darauf berufen, dass an den Schriftsätzen ein Urheberrecht bestehe, das einer Offenlegung entgegenstehe. In der ersten Instanz war das Bezirksamt vor dem VG Hamburg unterlegen. Das Urteil warf Zweifel auf, insbesondere, weil das Gericht die Dokumente lediglich aufgrund einer oberflächlichen Sichtung auf seine Schöpfungshöhe beurteilte hatte und sich letztlich davon leiten ließ, dass das Bezirksamt den Behauptungen der Urheberrechtsfähigkeit des Schriftsatzes nicht substantiiert entgegengetreten sei, obwohl die Beweislast beim Kläger gelegen hätte.
Das Urteil wurde vom OVG nun aber bestätigt. In der mündlichen Verhandlung erläuterte der Senat, dass die zwischenzeitlich ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum unionsrechtlichen Werkbegriff (BVerwG, Urteil vom 26.09.2019, Az.: 7 C 1.18) den Ausschlag gegeben habe. Danach sollen an die Schöpfungshöhe wissenschaftlicher Texte nicht länger erhöhte Anforderungen im Vergleich zu literarischen Texten gestellt werden. Der Schriftsatz wurde daher nicht herausgegeben.
TOP 6 Vortrag von Herr Prof. Dr. Ziekow: „Schichten des Zugangs zu Informationen – Ergebnisse aus den Evaluationen unterschiedlicher Konzepte“ und anschließende Diskussion
Sachsen-Anhalt begrüßt Herrn Prof. Dr. Ziekow als Gastredner und stellt diesen anschließend vor. Herr Prof. Dr. Ziekow Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung. Herr Prof. Dr. Ziekow hat u.a. das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, das Hamburgische Transparenzgesetz und das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz evaluiert und berichtet nun über die damit gemachten Erfahrungen.
Herr Prof. Dr Ziekow führt aus, dass in seinem Vortrag die Evaluationen der Gesetze chronologisch betrachtet werden und die jeweiligen Auffälligkeiten, aber auch typischen Gleichklänge, näher dargestellt werden. Bei der Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz habe man sich mit dem Land geeinigt, dass der Schwerpunkt der Evaluierung nicht auf dem Antragsverfahren, sondern auf der Bewertung der Transparenzplattform liegen solle. Bezüglich der Einzelheiten des Vortrages wird auf die Präsentation verwiesen, die Bestandteil des Protokolls ist (siehe Anhang).
Sachsen-Anhalt dankt Herrn Prof. Dr. Ziekow im Namen der IFK für den hervorragenden Vortrag und eröffnet die Frage- und Diskussionsrunde.
Mecklenburg-Vorpommern weist darauf hin, dass in der täglichen Praxis häufig der Schutz personenbezogener Daten als Ablehnungsgrund gegen eine Auskunftserteilung vorgetragen werde, der bei näherer Betrachtung jedoch oftmals nur vorgeschoben erscheine. Mecklenburg-Vorpommern bittet Herrn Prof. Dr. Ziekow um Mitteilung, ob sich derartige Erfahrungen auch in den benannten Evaluationen widerspiegeln.
Herr Prof. Dr. Ziekow berichtet im Zusammenhang mit dem Schutz personen/unternehmensbezogener Daten von einer Musteranfrage im Rahmen der Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz, die gleichlautend an verschiedene Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz gerichtet worden war. Die Antworten fielen höchst unterschiedlich aus. Teilweise wurde dem Antrag vollständig entsprochen und vollständig ungeschwärzte Unterlagen übersandt. Zum Teil wurden teilgeschwärzte Unterlagen übermittelt, teilweise bedurfte es sogar des Einschaltens des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Rheinland-Pfalz, nur um im Ergebnis fast vollständig geschwärzte Unterlagen zu erhalten. Die Erfahrungen Mecklenburg-Vorpommerns würden sich daher wohl bestätigen. Eine exakte Fallanalyse zu der Thematik gebe es bisher aber nicht.
Mecklenburg-Vorpommern verweist darauf, dass in dem Vortrag geschildert worden sei, dass auch viele Behörden die Transparenzplattform nutzen würden, da auch innerhalb der Verwaltung ein großes Informationsbedürfnis bestehe. Mecklenburg-Vorpommern erkundigt sich, ob sich hierzu nähere Angaben machen bzw. ob sich Aussagen dazu treffen lassen, um welche konkreten Behörden es sich handelt.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass diese Frage derzeit noch nicht beantwortet werden könne, weil die entsprechende Analyse noch laufe.
Rheinland-Pfalz bittet um Mitteilung, ob sich ein Zusammenhang zwischen der Anzahl der Informationsfreiheitsanfragen und dem Umfang einer Transparenzplattform feststellen lasse.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass diese Frage empirisch außerordentlich spannend sei, weil ja grundsätzlich erwartet werden könne, dass die zunehmende Befüllung einer Transparenzplattform zu einem Rückgang von Informationsfreiheitsanträgen führe. Allerdings seien die Betrachtungszeiträume bisher zu klein und die derzeitige Nutzung noch zu gering, um eine belastbare Aussage treffen zu können.
Rheinland-Pfalz möchte wissen, ob eine Transparenzplattform bereits das Optimum sei. Open Data würde doch eine deutliche erweiterte Lösung verlangen, etwa in Form eines Datencockpits.
Herr Prof. Dr. Ziekow verweist darauf, dass sich die Politik zur Frage von Open Data wohl noch sortieren müsse. Als Fortführung des Gedankens der Informationsfreiheit und der Transparenz erscheine der Gedanke einer Plattformlösung zumindest geeignet.
Brandenburg fragt, ob die Informationsfreiheitsbeauftragten des Landes bei der jeweiligen Analyse eingebunden wurden.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies regelmäßig das Erste sei, was gemacht werde. Schließlich sei dort der größte Erfahrungsschatz vorhanden.
Der BfDI nimmt Bezug auf eine im Vortrag dargestellte Statistik, gemäß dieser bei Informationsfreiheitsanträgen zu amtlichen Informationen eine Ablehnungsquote von 23% bestehe, bei Anträgen zu Umweltinformationen jedoch lediglich von 1%, und ob für diese erhebliche Differenz Gründe benannt werden könnten.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies nicht konkret überprüft wurde, er aber annehme, dass die Differenz daher rühre, dass Umweltinformationen häufig recht allgemeiner Natur seien und daher seltener Ablehnungsgründen unterworfen sein dürften.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass die Weiterentwicklung der Informationsfreiheitsgesetze zu Transparenzgesetzen mit einem Informationsregister eine regelmäßige Forderung der Konferenz sei. Gegen diese Forderung werde oft der Einwand erhoben, eine Transparenzplattform würde einen erheblichen Mehraufwand für die einstellenden Behörden verursachen. Herr Prof. Dr. Ziekow wird um eine Mitteilung seiner Erfahrungen hierzu gebeten.
Herr Prof. Dr. Ziekow führt aus, dass dies so nicht bestätigt werden könne. Vielmehr komme es entscheidend darauf an, einen vernünftigen Prozess der Informationsbereitstellung aufzusetzen. Ein Transaktionsaufwand bestehe zweifelsohne. Die nachfolgende Arbeitsroutine der Bereitstellung rechnet sich dann aber um ein Vielfaches gegenüber der stetigen Neubearbeitung von Informationsfreiheitsanträgen. Habe sich zudem eine gewisse Arbeitsroutine erst einmal eingestellt, könne von einem hohen Arbeitsaufwand nicht mehr die Rede sein.
Der BfDI fragt, ob die jeweiligen Länderbeurteilungen nach Ablauf der eigentlichen Evaluation fortgeschrieben werden.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass dies an sich sehr wünschenswert wäre. Die personelle Situation und die Tatsache, dass es sich jeweils um drittmittelfinanzierte Projekte handelt, erschwere eine solche praktische Umsetzung aber erheblich.
Bremen bestätigt, dass die im Vortrag und den bisherigen Fragen thematisierte Implementationsverzögerung typisch und normal sei. Die Darstellung zum Umfang der Nutzung von Transparenzportalen durch die Verwaltung sei sehr erfreulich.
Herr Prof. Dr. Ziekow unterstreicht nochmals die Wichtigkeit eines transbehördlichen Wissensmanagements. In der Verwaltung bestehe ein großes Bedürfnis dafür.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass in Sachsen-Anhalt Teile der Ministerialverwaltung die Auffassung vertreten hätten, eine Zusammenlegung von UIG und IFG sei rechtlich nicht möglich. In Rheinland-Pfalz seien UIG und IFG in einem Gesetz zusammengelegt worden. Dies sei im Rahmen der dortigen Evaluierung nicht als problematisch angesehen worden. Herr Prof. Dr. Ziekow wird vor diesem Hintergrund um eine Einschätzung gebeten.
Herr Prof. Dr. Ziekow teilt mit, dass er angesichts der unterschiedlichen Anbindung der Gesetze (UIG beim Umweltministerium und IFG beim Innenministerium) einen solchen Hinweis allenfalls aus dem Gesichtspunkt des Ressortdenkens für nachvollziehbar hielte. Rein rechtlich jedenfalls sei der Hinweis schlichtweg unbegründet. Eine Zusammenlegung von UIG und IFG sei ohne weiteres möglich, sofern der europarechtlich vorgegebene Rahmen für das UIG eingehalten werde.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass Herr Prof Dr. Ziekow in seinem Vortrag dargelegt habe, dass sich Transparenzplattformen an den Bedürfnissen der Nutzer und Nutzerinnen orientieren müssten. Sachsen-Anhalt erkundigt sich, ob vor diesem Hintergrund ein offener Katalog veröffentlichungspflichtiger Daten einem geschlossenen Datenkatalog vorzuziehen sei. Mit einem offenen Datenkatalog könnte schließlich flexibel auf die Bedürfnisse der Nutzer und Nutzerinnen eingegangen werden.
Herr Prof. Dr. Ziekow legt dar, dass ein offener Katalog grundsätzlich vorzugswürdig sei, zumal ein geschlossener Katalog im ungünstigen Fall nicht einmal die tatsächliche Interessenlage der Informationssuchenden abbilde. Dass Behörden lieber mit geschlossenen Datenkatalogen arbeiteten, beruhe lediglich darauf, dass sie dann sicher seien, welche Informationen in ein Informationsregister einzustellen seien. Dies ändere aber nichts daran, dass ein offener Datenkatalog besser sei. Es sei allerdings ratsam, Kriterien für das Interesse an einer Bereitstellung zu definieren.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass Herr Prof Dr. Ziekow im Rahmen der Evaluierung des IFG die Aufnahme einer Abwägungsklausel zur Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und öffentlichen Belangen ausdrücklich empfohlen habe. Gegen die Aufnahme einer solchen Klausel werde oftmals vorgetragen, dass eine Abwägung zwischen dem Informationsinteresse und Geheimhaltungsinteresse zu erheblichen Schwierigkeiten in der Anwendung führen würde. Herr Prof. Dr. Ziekow wird gebeten, über seine Erfahrungen hierzu zu berichten.
Herr Prof. Dr. Ziekow weist darauf hin, dass Behörden tagtäglich Abwägungsentscheidungen zu treffen haben. Der Einwand könne daher schon dem Grunde nach nicht verfangen. Als Beispiel wird auf die USA verwiesen. Dort funktioniere genau diese Abwägung seit Jahren problemlos. Weshalb dies in Deutschland nicht möglich sein sollte, sei nicht ersichtlich. Die mitgeteilten Bedenken seien daher nicht nachvollziehbar.
Sachsen-Anhalt dankt dem Vortragenden im Namen der IFK für den hohen Erkenntnis-gewinn sowie den intensiven Austausch.
TOP 8 Berichte aus Bund und Ländern
Rheinland-Pfalz berichtet, dass das Landestransparenzgesetz 2016 in Kraft getreten und aktuell vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung evaluiert worden sei. Der Landesbeauftragte sei mittels zweier Interviews an der Evaluierung beteiligt worden. Informationspflichtige Stellen wurden mit Fragebögen angeschrieben. Die Evaluierung sei überraschend zu dem Ergebnis gekommen, dass die Mehrheit der Anträge an obere Landesbehörden und nicht an die kommunale Ebene gerichtet worden sei. Der Bericht, der über den Verteiler dem AKIF zur Verfügung gestellt wurde, stelle auch Optimierungsbedarf fest. So werde die Möglichkeit einer elektronischen Antragstellung über die Transparenzplattform empfohlen. Der LfDI Rheinland-Pfalz habe in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass eine solche Möglichkeit über FragDenStaat bereits zur Verfügung stehe und diese Plattform sich bereits etabliert habe. Befürwortet werde das empfohlene Monitoring und die vorgeschlagene 14-Tages-Frist für das access for one – access for all. Die ebenfalls vorgeschlagene Veröffentlichung auch bei nicht elektronischen Anträgen werde dagegen kritisch gesehen, da hierdurch ein erheblicher Mehraufwand bei den informationspflichtigen Stellen entstehen dürfte. Dass die Bekanntheit der Plattform gesteigert werden solle, werde vollumfänglich unterstützt.
Rheinland-Pfalz feiert in diesem Jahr das zehnjährige Bestehen des Informationsfreiheitsbeauftragten. Am 16. November 2021 wird eine Online-Festveranstaltung stattfinden. Thema wird u.a. die Rolle der Informationsfreiheit während der Pandemie sowie die kürzlich erfolgte Evaluierung des Landestransparenzgesetzes Rheinland-Pfalz sein. Als Vortragsgäste werden Herr Prof. Dr. Ziekow, die Ministerpräsidentin, der Staatssekretär des Innenministeriums und die Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. erwartet.
Rheinland-Pfalz berichtet, dass von der kommunalen Ebene schon seit Längerem gewünscht werde, Starkregenkarten selbst proaktiv zu veröffentlichen. Die bisherige Rechtslage in Rheinland-Pfalz sieht vor, dass Starkregenkarten zentral durch das Landesamt für Umwelt veröffentlicht werden. Der Landesbeauftragte musste bisher die Kommunen stets auf diesen Umstand hinweisen. Die Hochwasserkatastrophe vor wenigen Wochen führte zu erheblich vermehrten Anfragen an das Klimaministerium, weshalb nunmehr eine entsprechende Änderung des Landeswasser-gesetzes beabsichtigt ist.
Schleswig-Holstein berichtet, dass die wissenschaftliche Evaluation des IZG SH durch die Landesregierung im Jahr 2020 anstand, jedoch bis dato nicht erfolgte. Dies wurde im Tätigkeitsbericht angemahnt. Im Mai 2022 sind Landtagswahlen. Gegebenenfalls nimmt man sich des Themas danach an. Ein neues Digitalisierungsgesetz, dessen Entwurf auch Regelungen in Bezug auf Informationsfreiheit/Open Data enthält, befindet sich derzeit in den Lesungen und soll noch vor der Landtagswahl verabschiedet werden.
Der BfDI berichtet von einem Antrag Italiens im Europäischen Datenschutzausschuss (EDSA), dessen Gegenstand die Erstellung von Leitlinien für den Zugang zu Informationen bei den Aufsichtsbehörden sei. Der BfDI habe darauf hingewiesen, dass er keinen Spielraum für den Erlass von Leitlinien sehe, da es sich bei den Informationsfreiheitsgesetzen um nationales Recht handele, an das die Aufsichtsbehörden gebunden seien.
Baden-Württemberg berichtet über die am 6. und 7. Oktober stattgefundenen 2. IFG Days. Diese fanden unter dem Motto „Freiheit für Informationen – Informationsbefreiung durch Transparenz“ im Hybrid-Format in Stuttgart statt. Es kamen online und vor Ort Fachleute und Bürger*innen zusammen (150 online, 20 - 30 vor Ort) und diskutierten darüber, wo und wie genau die Informationsfreiheit zum Tragen kommt und wie Transparenz dabei hilft, Fakten von Fake-News zu unterscheiden. Weiter wird von einem Workshop zum E-Learning berichtet.
Sachsen-Anhalt berichtet, dass die neue Landesregierung in ihrem Koalitionsvertrag vereinbart habe, eine Open-Data-Strategie auf den Weg zu bringen. Die Zuständigkeit für die Entwicklung der Strategie sei vom Ministerium der Finanzen in das Ministerium für Infrastruktur und Digitales des Landes Sachsen-Anhalt gewechselt.
Hamburg berichtet über eine Beanstandung betreffend die Flughafen Hamburg GmbH. Da dieser nicht abgeholfen wurde, hat der HmbBfDI Klage nach dem neuen § 14 Abs. 6 Hamburgisches Transparenzgesetz erhoben. Es handele sich um Klage, die auf die Feststellung gerichtet sei, dass die beanstandeten Verstöße bestehen. Hamburg wird über den Fortgang der Klage berichten.
Bremen berichtet, dass in der Behörde nunmehr wieder erstmalig 2 Mitarbeiterinnen mit 1,75 VZE für den Bereich der Informationsfreiheit zur Verfügung stehen. Diese sind aber gleichzeitig auch in der Datenschutzaufsicht für den Bereich „Wohnen, Bauen, Verkehr, Umweltschutz, Geodaten“ zuständig. Bremen dankt Sachsen-Anhalt für die Pressearbeit zur IFK, die zu einer Radioanfrage bei der LfDI Bremen geführt habe.
TOP 9 Verschiedenes
Sachsen-Anhalt berichtet, dass der Versand der Entschließung „Forderungen für die neue Legislaturperiode“ an die Fraktionen des Bundestags noch aussteht, da sich der neue Bundestag erst am 26. Oktober 2021 konstituiert hat.
Die Mitglieder der Konferenz bitten Sachsen-Anhalt, die heute gefassten Entschließungen (vgl. TOP 3 bis TOP 5) ebenfalls den Fraktionen des Bundestags zu übersenden.
Sachsen-Anhalt erläutert, dass die Stellungnahme der IFK zum Sächsischen Transparenzgesetz im Beteiligungsportal des Freistaates Sachsen eingestellt wurde. Der Vorsitz hat hierzu eine Pressemitteilung herausgegeben.
Sachsen-Anhalt weist darauf hin, dass mit Ablauf des Jahres der Vorsitz von Sachsen-Anhalt auf Schleswig-Holstein wechseln wird und erteilt Schleswig-Holstein das Wort.
Schleswig-Holstein kündigt die folgenden Termine an für die
IFK: 29./30. Juni und 8./9. November 2022 (jeweils mittags bis mittags)
und den
AKIF: 3./4. Mai und 13./14. September 2022 (jeweils mittags bis mittags).
In dem Zusammenhang wird auf die zeitlich mit dem AKIF abgestimmte Sommerakademie am 12. September 2021 mit dem Motto Thema „Informationsfreiheit by Design“ hingewiesen.
Die Konferenz verabschiedet Frau Schäfer (Mecklenburg-Vorpommern), die zum letzten Mal an einer IFK teilnimmt.
Sachsen-Anhalt bedankt sich bei den Teilnehmenden für die erfolgreiche und produktive Tagung, verabschiedet die Gäste und schließt die 41. Sitzung der IFK.