18.05.2020Landesbeauftragte stellt Tätigkeitsbericht Akteneinsicht 2018/2019 vor | 05/2020

Erstmals seit dem Inkrafttreten des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes im Jahr 1998 veröffentlicht die Landesbeauftragte heute einen separaten Tätigkeitsbericht zur Akteneinsicht. Er umfasst die Jahre 2018 und 2019.

Zunächst ein paar Angaben zur Statistik (V 1, Seite 45): Während die Zahl der Beschwerden im Jahresvergleich stark schwankte (2018: 58, 2019: 72), sind die Schwerpunkte, für die sich die Bürgerinnen und Bürger interessierten, seit Jahren nahezu unverändert geblieben. Im Vordergrund standen wieder die Themen Bauen, Planung und Verkehr, Bildung und Jugend sowie die interne Verwaltung von Behörden. Häufig hatten die Verwaltungen Schwierigkeiten mit der Frage, ob das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz überhaupt anwendbar ist. Während im Jahr 2018 der Umgang mit personenbezogenen Daten noch das dritthäufigste Problem darstellte, stand im Folgejahr die Einhaltung der einmonatigen Regelbearbeitungsfrist für Anträge auf Akteneinsicht eindeutig an erster Stelle. Die meisten Anträge, die schließlich zu Beschwerden bei der Landesbeauftragten führten, gingen in kommunalen Behörden ein. Ministerien waren weit weniger gefragt. Nachdem diese Quote vorübergehend abgesunken war, wandten sich im Jahr 2019 bereits 42 % aller Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer über die von der Open Knowledge Foundation Deutschland e. V. betriebene Internet-Plattform fragdenstaat.de an uns.

Anders als beim Datenschutz, dessen Rechtsgrundlagen die Landesbeauftragte mit weitreichenden Befugnissen wie z. B. Kompetenzen für Anordnungen und für die Festsetzung von Bußgeldern ausstatten, liegt der Schwerpunkt ihrer Aufgaben auf dem Gebiet der Akteneinsicht darin, zwischen Antragstellerinnen und Antragstellern sowie Behörden zu vermitteln und beide Seiten über ihre Rechte und Pflichten zu beraten. Stellt sie Verstöße gegen das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz fest, beanstandet sie diese.

Eine solche Beanstandung war beispielsweise gegenüber einem Ministerium nötig, um überhaupt erst die Bearbeitung eines Antrags auf Akteneinsicht in Gang zu bringen. Ein Verein interessierte sich für die Höhe der Anwaltskosten, die dem Land für die rechtliche Vertretung in diversen Verfahren zwischen dem Verein und dem Ministerium entstanden waren (III 1, Seite 19). Was er anschließend erlebte, lässt sich nur als Odyssee beschreiben. Eingangsbestätigung, Anhörung des Anwalts, Forderung des Nachweises der Berechtigung zur Antragstellung, Verzögerung der Beantwortung – das ganze Register. Nach sieben Monaten lehnte die Behörde den Antrag ab. Der Verein sei gar nicht befugt, einen Antrag zu stellen, weil das Ziel der Antragstellung – die Kontrolle der Ausgaben der öffentlichen Hand – aus seiner Satzung nicht hervorgehe. Aber auch inhaltliche Gründe brachte das Ministerium vor: Bei den Angaben handele es sich um schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse des Anwalts; außerdem dauere das Verfahren noch an. Weshalb genau, blieb offen. Nachdem der Antragsteller Beschwerde einlegte, schaltete sich die Landesbeauftragte ein und bat um eine Stellungnahme. Keine Antwort – eine erste Erinnerung, eine zweite Erinnerung. Schließlich sprach die Landesbeauftragte gegenüber dem Ministerium eine Beanstandung aus. Das Ministerium teilte schließlich mit, es habe die beschriebene Rechtsauffassung in allen für das Ergebnis wesentlichen Punkten revidiert. Außerdem hatte der betroffene Rechtsanwalt zwischenzeitlich seine Zustimmung zur Offenbarung der Vergütung erteilt. Im Ergebnis kam das Ministerium unserer Empfehlung, den Ablehnungsbescheid aufzuheben, nach und legte die beantragten Informationen offen.

Richtet sich ein Antrag auf Informationen über die Umwelt, ist er auf der Grundlage des speziellen Umweltinformationsgesetzes zu bearbeiten. Das allgemeine Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz kommt dann nicht zum Tragen. Beide Gesetze treffen teilweise unterschiedliche Regelungen, wie der folgende Fall gezeigt hat (III 3, Seite 25): Ein Antragsteller interessierte sich für die Stellungnahme, die eine Stadtverwaltung gegenüber dem Landkreis als Kommunalaufsichtsbehörde abgegeben hatte. Darin ging es um den Umgang mit sturmgeschädigten Bäumen und letztendlich um die Fällung eines Baumes. Die Stadt lehnte den Antrag ab. Eine Offenlegung würde, so die Behörde, die Entscheidung des Landkreises umgehen, der zuvor einen entsprechenden Antrag ebenfalls abgelehnt hatte. Der Landkreis hatte sich auf eine Regelung des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes gestützt, das Akten, die der Aufsicht dienen, vom Einsichtsrecht ausnimmt. Außerdem argumentierte die Stadt, sie habe die Baumfällung zur Vermeidung von Schäden im Rahmen der Verkehrssicherungspflicht vorgenommen, weshalb das Umweltinformationsrecht nicht anwendbar sei. Dies war nach unserer Auffassung aus zwei Gründen nicht rechtmäßig. Erstens kann sich nur die Aufsicht führende Stelle auf die Ausnahme des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes für Aufsichtsakten stützen, nicht aber die beaufsichtigte Stelle. Und zweitens handelt es sich bei Unterlagen zum Umgang mit sturmgeschädigten Bäumen bzw. zu deren Fällung um Umweltinformationen, deren Herausgabe sich nach dem Umweltinformationsgesetz richtet. Dies gilt unabhängig davon, zu welchem Zweck die Unterlagen angelegt wurden. Das Umweltinformationsgesetz sieht eine pauschale Ausnahme für Aufsichtsakten nicht vor. Im Ergebnis stellte die Landesbeauftragte einen Verstoß der Stadt gegen das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz fest und beanstandete diesen. Dagmar Hartge:

„Meine Kontrollkompetenz beschränkt sich auf das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz. Für das Umweltinformationsrecht fehlt mir die Zuständigkeit. In der Praxis stehen aber gerade die Umweltinformationen oft im Zentrum des Interesses. Die Trennung der Rechtsgrundlagen erschwert den Informationszugang auch für Antragstellerinnen und Antragsteller sowie für die Verwaltungen in unnötiger Weise.“

In den letzten Monaten und Jahren sorgten die Kita-Gebühren in Brandenburg für erhebliche Diskussionen. Wer glaubt, die Kosten seien zu hoch ausgefallen, möchte in der Regel nachrechnen. Interessant ist dabei oft nicht so sehr, ob der Gebührenbescheid den Vorgaben der Satzung entspricht, sondern ob die Platzkostenkalkulation in den Kindergärten ihrerseits richtig vorgenommen wurde. Eine Antragstellerin, die nachvollziehen wollte, wie rückwirkende Beitragsnachforderungen zustande gekommen waren, wandte sich an uns, nachdem die Stadt ihren Antrag auf Einsicht in die Kalkulation abgelehnt hatte (IV 1, Seite 30). Wir nahmen Kontakt zur Stadtverwaltung auf und ließen uns im Ergebnis von deren Argumentation überzeugen. Danach handelte es sich bei der Kalkulation in diesem Fall um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der einzelnen Träger. Grundsätzlich besteht zwischen den Kindertagesstätten eine marktwirtschaftliche Wettbewerbssituation. Dass die Offenlegung der Personal- und sonstigen Betriebskosten der einzelnen Kindertagesstätten einen negativen Einfluss auf die Wettbewerbsposition der jeweiligen Träger hätte haben können, hielten wir für nachvollziehbar. Es erschloss sich uns zunächst jedoch nicht, weshalb es nicht möglich gewesen sein sollte, die Zahlen ohne Nennung der einzelnen Träger, also in ausgesonderter Form, herauszugeben. Wie sich herausstellte, schied auch diese Möglichkeit aus, da die wenigen Kindergärten bzw. Träger aufgrund ihrer deutlichen Unterschiede auch im Falle einer Schwärzung identifizierbar geblieben wären. Nach unserer Auffassung hatte die Stadt den Antrag somit zu Recht abgelehnt. Dieses Ergebnis lässt sich jedoch nicht verallgemeinern, da die örtlichen Gegebenheiten von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich sind.

Gleich mehrere Schülerinnen und Schüler beschwerten sich über die Ablehnung ihrer Anträge auf Informationszugang durch das Landesinstitut für Schule und Medien Berlin-Brandenburg. Sie hatten sich dort um die Herausgabe von Abiturklausuren für unterschiedliche Jahrgangsstufen und Fächer – teilweise mit den entsprechenden Lösungen und Lehrerhinweisen – bemüht (IV 3, Seite 37). Das Landesinstitut begründete seine Ablehnung mit der Ausnahme für Prüfungseinrichtungen vom Anwendungsbereich des Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetzes. Diese Auffassung teilten wir. Nach der genannten Vorschrift greift der Ausnahmetatbestand, soweit die Einrichtung im Bereich von Unterricht und Prüfung tätig wird. Hierfür genügt es, dass sie die Prüfungen entwickelt. Die Anträge waren im Rahmen der von der Plattform fragdenstaat.de initiierten Kampagne mit dem Motto „Frag Sie Abi“ gestellt worden. Ein skurriles Ergebnis der Aktion war, dass die Aktivistinnen und Aktivisten in einigen Ländern – ähnlich wie in Brandenburg – an der Gesetzeslage scheiterten, der Freistaat Bayern jedoch, der gar nicht über ein Informationsfreiheitsgesetz verfügt, Abiturklausuren aktiv im Internet veröffentlicht hat.

Anders als beim europaweit einheitlich geregelten Datenschutz, herrscht zwischen den Gesetzgebungen zur Informationsfreiheit in der Bundesrepublik Deutschland ein föderaler Wettbewerb. In den beiden zurückliegenden Jahren hat sich hier der Trend zu Transparenzgesetzen verstärkt (I, Seite 8). Dagmar Hartge:

„Brandenburg hat mit seinem Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz vor mehr als zwei Jahrzehnten eine Spitzenposition unter den Ländern eingenommen. Seither kann jede und jeder Akteneinsicht beantragen. Die Fortentwicklung zu einem Transparenzgesetz würde diesem Recht die Pflicht der Verwaltung zur Seite stellen, Informationen von sich aus zu veröffentlichen. Es ist an der Zeit, das Informationszugangsrecht auch in Brandenburg auf diese Weise weiterzuentwickeln.“

Entsprechende Regelungen finden sich inzwischen in Hamburg, Bremen, Rheinland-Pfalz und Thüringen. Bestrebungen für ein Transparenzgesetz gibt es in weiteren Ländern. Einige Länder haben ihre allgemeinen Informationszugangsrechte zudem mit dem Umweltinformationsrecht zusammengeführt, andere räumen den Informationsfreiheitsbeauftragten wenigstens eine Kontrollkompetenz auf dem Gebiet des Umweltinformationsrechts ein. Blickt man auf das Informationszugangsrecht in Brandenburg, sucht man vergleichbare Entwicklungen vergeblich.

Verantwortlich: Sven Müller

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